Wolfgang Köhler Redaktionsbüro
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Zwang hilft nicht gegen Armut

Wie die Tageszeitung "Die Welt" in der Hartz-IV-Debatte ihre Leser aufs Glatteis führte

02.02.2010 Armut ist in Deutschland in keiner Bevölkerungsgruppe so verbreitet wie unter alleinerziehenden Müttern und Vätern und ihren Kindern. Nach Untersuchungen des Deutschen Instituts der Wirtschaftsforschung (DIW) „wird es schwierig, Familie und Erwerbstätigkeit zu vereinbaren, falls keine ausreichenden vorschulischen Betreuungseinrichtungen verfügbar sind.“ Die Einführung von Elterngeld und der gezielte Ausbau der Betreuungsinfrastruktur hätten das Armutsrisiko in dieser Bevölkerungsgruppe während der vergangenen Jahre allerdings verringert, heißt es in der Studie des DIW.

 

Noch wirkungsvoller haben angeblich die USA das Armutsrisiko alleinerziehender Mütter begrenzt, wie man im Februar dieses Jahres einem Artikel des Bremer Soziologen und Ökonomen Gunnar Heinsohn in der „Welt“ entnehmen konnte. Die Amerikaner hätten im Jahr 1996 den „überkommenen Sozialstaat“ schlicht abgeschafft, heißt es in dem Artikel. Mit der Reform von 1996 hat der US-Gesetzgeber die finanzielle Unterstützung von alleinerziehenden Müttern und ihrer Kinder auf fünf Jahre begrenzt, um die Mütter so zu zwingen, sich dem Arbeitsmarkt zur Verfügung zu stellen.

 

Teil dieses „überkommenen Sozialstaats“ war das seit 1935 geltende Familiengesetz (Aid to Dependent Children – ADC), das unschuldig in Not geratene Mütter befähigen sollte, sich auch weiterhin der Erziehung ihrer Kinder widmen zu können. „Schützen [sollte] es“, schreibt Heinsohn, „die kinderreiche Witwe eines vom Gerüst gestürzten Dachdeckers oder eines sonst wie ums Leben gekommenen Ernährers.“

 

Die Zahl der Welfare-Empfänger explodiert

 

Tatsächlich aber hätten seit den 1960er Jahren immer mehr Familien für sich und ihre Kinder Sozialhilfe vom Staat beansprucht, denen nicht etwa der Ernährer vom Dach gefallen war, sondern bei denen den Müttern „lediglich die Namen der Väter entfallen“ sei. Daraufhin seien die Fallzahlen regelrecht explodiert. Während 1964 lediglich eine Million von Müttern geführte Familien mit vier Millionen Mitgliedern Sozialhilfe bezogen hätten, sei ihre Zahl bis 1994 auf fünf Millionen Haushalte mit 14 Millionen Menschen angestiegen. Heinsohn: „Das wohlgemeinte Gesetz wird für die Steuerzahler plötzlich zur Falle.“

 

Die Mütter aber, berichtet Heinsohn, hörten mit dem Kinderkriegen nicht etwa auf, um das vom Staat erhaltene Geld für die bestmögliche Erziehung ihrer Kinder einzusetzen, sondern setzten weitere Kinder in ihre Fürsorge-Welt. Die Folge: “Für den Steuerzahler verdoppelt sich die Rechnung.“  Hier zeige sich, so Heinsohn, die Wirkung des Gesetzes, das der amerikanische Politikwissenschaftler Charles Murray vom neo-konservativen American Enterprise Institute entdeckt haben will. Dieses besage, „dass Versorgungszahlungen an Sozialhilfemütter ihre Kinder nicht besserstellen, sondern lediglich immer mehr von Sozialhilfe abhängige Mütter und Kinder hervorbringen.“

 

Würde man dieses vermeintliche Gesetz auf deutsche Verhältnisse anwenden, so wäre das hohe Armutsrisiko alleinerziehender Mütter und Väter und ihrer Kinder vor allem darauf zurückzuführen, dass es hier die Sozialhilfe gab bzw. heute Arbeitslosengeld II (vulgo: Hartz IV) gibt.

 

Sex als zweckrationaler Akt

 

Murray – und mit ihm Heinsohn – erklärt mit seiner These das Schnakseln, wie in Bayern das (vorübergehende) Teilen eines Kopfkissens bezeichnet wird, bei Sozialhilfeempfängerinnen zu einem rein zweckrationalen Akt, dessen Höhepunkt in der Vorfreude darauf besteht, nach Schwangerschaft und Entbindung dem Sozialamt einen neuen Anspruchsteller vorstellen zu können. Das ist nicht nur absurd. Es ist menschenverachtend. Es ist dies die alte Leier von den „Schlampen“, die selbst im Notfall eine Unterstützung durch die Gesellschaft nicht verdient hätten. Man hätte meinen wollen, dass solche Abgründe im Niveau öffentlicher Debatten heute nicht mehr möglich seien.  Doch es kommt noch schlimmer.

 

Obendrein macht Heinsohn die Sozialhilfe auch noch für steigende Jugendkriminalität verantwortlich.  Denn nicht nur, dass in den USA „viele Töchter der Sozialhilfefrauen sich ihrerseits auf ein kinderreiches Leben auf Sozialhilfe“ vorbereiteten; „die Jungen hingegen können durch schlichtes Nachwuchszeugen keine Versorgung erlangen.“ Doch auch sie wollen später etwas vom Leben haben, woraus Heinsohn folgert: „Der Schritt in die Kriminalität ist dann nicht sehr weit.“

 

Man könnte es dabei bewenden lassen, wenn der Autor, der seine Leser mit einer Fülle von Zahlen und statistischen Fakten zu beeindrucken weiß, an den Stammtischen der Republik nicht so viel zustimmendes Kopfnicken geerntet hätte. So schrieb beispielsweise „Welt“-Leser Dr. Helmut Marcon an die Redaktion: „Ich würde mir wünschen, dass Herr Heinsohn seine Erklärungen mit den Kerngedanken auf wenige Absätze kürzt und die ‚Welt‘ den Artikel so lange täglich abdruckt, bis wieder Verstand und Mut zu unseren Politikern zurückkehrt.“ Somit gießt Heinsohn giftigen, hochwirksamen Brennstoff in das Feuer der Debatte um die „altrömische Dekadenz“ der Hartz-IV-Empfänger mit seinem scheinbar wissenschaftlich fundierten Artikel.

 

Die Geschichte ging ganz anders

 

Tatsächlich ist der starke Anstieg der Zahl der alleinerziehenden Mütter, die von Zuwendungen des Staates leben, in den USA wohl auf ganz andere Ursachen zurückzuführen, als auf das zweckrationale Streben der Mütter, ihr Sozialhilfe-Einkommen mit Hilfe einer wachsenden Kinderschar zu steigern.

 

Um das System der amerikanischen Sozialhilfe und die Einstellung der Amerikaner zum Problem der Armut nachvollziehen zu können, ist ein Blick auf den historischen Entstehungsprozess  und seine kulturelle Logik äußerst hilfreich. Armenfürsorge war in den USA schon immer von der Unterscheidung geprägt zwischen denjenigen Empfängern, die Unterstützung verdienen, und anderen, die ihrer als nicht würdig angesehen werden. Das war schon vor der Unabhängigkeit des Landes so. Schon zu Zeiten Elisabeth I. gab es erste Gesetze, die die dürftige Hilfe für Arme regelten. Unterstützung erhielten aber nur jene, die unverschuldet verarmt waren, nicht dagegen arme Müßiggänger. Seither durchzieht Misstrauen gegenüber der Unterstützungswürdigkeit der Hilfeempfänger die amerikanische Sozialhilfegesetzgebung.

 

Das war beim Gründungsakt des amerikanischen Wohlfahrtsstaates, der Verabschiedung des Social Security Act von 1935, nicht anders. Das US Children’s Bureau, dessen damalige Direktorin Katheline Lenroot gemeinsam mit ihrer Vorgängerin Grace Abbott maßgeblich am Entwurf des Gesetzes über die Familienhilfe mitgearbeitet hat, hatte sich zum Ziel gesetzt, alle Kinder zu unterstützen, deren Mütter ohne einen männlichen Ernährer zurechtkommen mussten, ganz gleich, wie sie in diese Lage gekommen waren.

 

Nur die Hälfte der armen Kinder erhalten Hilfe

 

Doch noch im Gesetzgebungsprozess wurde diese Absicht konterkariert. So reduzierte eine im endgültigen Gesetz enthaltene Vorschrift, die die ADC-Unterstützung nur für „suitable homes“, also für „geeignete“ Haushalte autorisierte, die Zahl der potenziellen Empfänger schon einmal drastisch. Diese Vorschrift verhinderte insbesondere die Unterstützung „illegitimer“ und farbiger Kinder. Und sie gab den zuständigen lokalen Sachbearbeitern die Befugnis, die Lebensumstände der Empfänger und Antragsteller auszuforschen, die Unterstützung zu beenden, wenn ihnen die Familienverhältnisse als „unsuitable“ (ungeeignet) erschienen, oder die Bezüge zu kürzen, wenn eine Familie eine der vielen Regularien nicht befolgte oder erfüllte. Bis in die 1960er Jahre erhielten deshalb nur etwa drei Prozent aller Kinder ADC-Unterstützung, obwohl die Zahl der bedürftigen Kinder auf knapp acht Prozent geschätzt wurde.

 

Das sollte sich bald ändern. Denn ab Mitte der 60er Jahre setzten sich Teile der Bürgerrechtsbewegung, an führender Stelle der Dachverband National Welfare Rights Organization (NWRO), für die Rechte der Unterstützungsbedürftigen ein. Gemeinsam mit Rechtsanwälten und öffentlichen Rechtsberatungsstellen formulierten sie hunderte von Klagen gegen die damals gängige Praxis der ADC-Behörden. „Die NWRO vertrat leidenschaftlich und unnachgiebig die Forderung der Mütter nach einem Recht, ihre Kinder in wirtschaftlich gesicherten Verhältnissen aufzuziehen“, berichten die drei Professorinnen Premilla Nadasen, Jennifer Mittelstadt und Marisa Chappell in ihrem Buch „Welfare in the United States“.  Die Klagen richteten sich nicht nur gegen erniedrigende Prozeduren für Antragsteller; darüber hinaus strebten die Aktivisten an, ein verfassungsmäßiges Recht auf ein angemessenes Mindesteinkommen durchzusetzen.

 

Eine der ersten Klagen gegen gängige ADC-Praktiken, die vor dem obersten Gerichtshof, dem U.S. Supreme Court, verhandelt wurde, betraf die „Mann-im-Haus“-Regel. Nach dieser Regel  wurde ein Haushalt automatisch zu einem für Sozialhilfe „ungeeigneten“ Haushalt abgestempelt, sobald sich ein Mann im Hause befand, ungeachtet der verwandtschaftlichen Verhältnisse zu den anderen Haushaltsmitgliedern. Um diese Regelung durchzusetzen, berichten Nadasen/Mittelstadt/Chappell, forschten Welfare-Sachbearbeiter ihre „Kunden“ regelrecht aus, wobei sie nicht davor zurückschreckten, in deren Privatsphäre einschließlich der intimste Lebensaspekte einzudringen. „Mit wem verkehrten sie, wer kam zu Besuch, wer blieb über Nacht?“ Oft sei es zu regelrechten Mitternachts-Razzien gekommen, um Männer oder entsprechendes Belastungsmaterial in den Sozialhilfe-Haushalten zu finden.

 

"Mann-im-Haus"-Regel ist ungesetzlich

 

In besagtem Fall King vs. Smith urteilte das oberste US-Gericht, die „Mann-im-Haus“-Regel sei unvereinbar mit Bundegesetzen, weil es Frauen für sexuelle Beziehungen bestraft. Ferner widerspreche die Regel der ursprünglichen Absicht des Gesetzgebers, allen bedürftigen Kindern zu helfen. Eine ganze Reihe weiterer Urteile schränkten die Möglichkeiten der Behörden, Welfare-Antragsteller abzuweisen, drastisch ein.

 

Nach Angaben von Nadasen/Mittelstadt/Chappell stieg die Zahl der von dem Programm unterstützten Personen von 3,1 Millionen im Jahr 1960 auf 6,1 Millionen (1969) und schließlich auf 10,8 Millionen im Jahr 1974. Die Autorinnen betonen, die Gründe für diesen Anstieg seien komplex gewesen, „der entscheidende Faktor aber waren fairere landesweite Regelungen, die Tausenden berechtigten Familien, denen zuvor der Zugang zur Sozialhilfe verweigert worden war, ermöglichte, endlich rechtmäßig ihre Ansprüche durchzusetzen.“ Weiterhin führen die Autorinnen an, der Anstieg der Zahl der von Sozialhilfe lebenden Haushalte sei das Ergebnis erfolgreicher Aktivistentätigkeit und der Durchsetzung der Rechte armer Haushalte, und nicht so sehr ein Zeichen einer Krise der Institution Familie oder der Erosion der Arbeitsethik unter den Armen des Landes. Endlich kamen auch diejenigen Armen zu ihrem Recht auf staatliche Unterstützung, vor allem afro-amerikanische Haushalte, denen der Zugang zu dem Hilfsprogramm zuvor verweigert worden war, das inzwischen in „Aid to Families with Dependent Children“ (AFDC) umbenannt worden war.

 

Während der Jahrzehnte seit dem Zweiten Weltkrieg hat das AFDC-Programm eine wechselvolle Geschichte durchlaufen. Zeiten aggressiver prinzipieller Ablehnung der Sozialhilfe in der Öffentlichkeit wechselten sich ab mit Bemühungen der Regierung, die Sozialhilfeempfänger in den Arbeitsmarkt einzugliedern. Dann gab es wieder Zeiten, in denen das Welfare-Programm aufgestockt wurde, so beispielsweise im Rahmen des von US-Präsident Lyndon B. Johnson verfolgten „Great Society“-Projektes. Im Jahr 1965 wurde beispielsweise mit Medicaid ein Gesundheitsfürsorgeprogramm für Personen mit geringem Einkommen geschaffen, denen auch die AFDC-begünstigten Familien zugerechnet wurden.

 

Ironischerweise hat gerade Medicaid sich letztlich als deutliches Hindernis bei den Bemühungen erwiesen, alleinerziehende Mütter bzw. später auch arbeitslose Eltern wieder in den Arbeitsmarkt einzugliedern. Denn viele Sozialhilfeempfänger haben keine oder nur eine unzureichende Berufsausbildung. Lohnarbeit ist für die meisten von ihnen nur im Niedriglohnsektor des Landes erreichbar. Dieser wird zumeist von kleineren Arbeitgebern dominiert, die sich weigern, ihren Mitarbeitern neben dem kargen Lohn die Beiträge zu einer Krankenversicherung ganz oder teilweise zu finanzieren. Das führte dazu, dass viele derjenigen Sozialhilfeempfänger, die eine Arbeit annahmen, von Stund‘ an nicht mehr krankenversichert waren und sich damit in einer prekäreren Lage befanden, als zuvor innerhalb des AFDC-Programms samt Medicaid.

 

Heinsohn behauptet in seinem Artikel der Tendenz nach das Gegenteil. Nach der Begrenzung des ursprünglich lebenslangen Rechtsanspruchs auf Sozialhilfe für arme Familien auf maximal fünf Jahre „passiert etwas scheinbar Widersinniges. Obwohl Amerika seine Ausgaben gegen Armut herunterfährt, nimmt die Zahl der Armen nicht etwa zu, sondern ab.“ Zum Beleg dieser These führt er an, dass am Vorabend des Reformgesetzes noch 12,2 Millionen Bürger Sozialihilfe erhalten hätten; 2005 seien es dagegen nur noch 4,5 Millionen Personen gewesen.

 

Heinsohn schreibt nicht etwa, dass mit der Reform von 1996 durchaus beabsichtigt war, mit der Kürzung der Ansprüche auch die Zahl der Anspruchsberechtigten zu senken. Nein, er schreibt, dass es seither weniger Arme in den USA gibt. Da macht natürlich einen gewaltigen Unterschied, auf den Heinsohn nicht näher eingeht.

 

Nicht der Zwang, die Hilfe schlägt an

 

Ohne jeden Zweifel hat sich durch die Reform von 1996 der Druck auf die Sozialhilfeempfänger dramatisch erhöht, sich andere Einkommensquellen als das AFDC-Programm zu erschließen. Tatsächlich hat sich in den Jahren nach der Reform auch die Zahl der berufstätigen alleinerziehenden Mütter deutlich erhöht.

 

Die entscheidende Frage aber ist, ob sich dadurch die Armut verringert hat. Auch diese Frage muss wohl für die zweite Hälfte der 1990er Jahre bejaht werden. Diese Verringerung geht jedoch nicht in erster Linie auf den Zwang für viele ledige Mütter zur Arbeitsaufnahme zurück, sondern auf eine Fülle begleitender Maßnahmen, mit der der US-Gesetzgeber die Welfare-Reform von 1996 flankiert hat.

 

In einem Artikel für die „New York Times“ listete Bill Clinton zum zehnten Jahrestag der Reform diese Maßnahmen noch einmal auf: eine Verdoppelung der Steuergutschriften aus der negativen Einkommensteuer für Geringverdiener; ein drei Milliarden Dollar schweres Programm zur Aktivierung langjähriger Sozialhilfeempfänger; die „Access-to-Jobs“-Initiative, in deren Rahmen Gemeinden innovative Transportsysteme einrichten konnten, damit ehemalige Welfare-Empfänger und andere Geringverdiener ihre Arbeitsstelle überhaupt erreichen können; und ein Steuernachlass für Unternehmen, die langjährige Sozialhilfeempfänger einstellen. Außerdem wurden der gesetzliche Mindestlohn erhöht und die Finanzmittel zur Einrichtung von Kinderbetreuungsplätzen verdoppelt.

 

Diese Initiativen haben wesentlich mit dazu beigetragen, dass sich die Zahl der Sozialhilfeempfänger zunächst deutlich verringert hat. Der Wirtschaftsaufschwung bis zum Jahr 2000 tat ein Übriges. Die Bush-Regierung vernachlässigte jedoch diese, die Welfare-Reform flankierenden Maßnahmen und Initiativen, und prompt stieg die Zahl der Armen – trotz guter Konjunktur nach 2003 – wieder an.

 

Jetzt ist dieses Faktum nur nicht mehr an der Zahl der Sozialhilfeempfänger abzulesen. Stattdessen ist die Zahl der Empfänger von Lebensmittelgutscheinen von 17,2 Millionen im Jahr 2000 auf 28,4 Millionen im Jahr 2008 angestiegen. Im Krisenjahr 2009 sprang deren Zahl sogar auf über 33 Millionen – die höchste jemals ermittelte Zahl an Hilfebedürftigen in den USA. Kein Wunder, dass selbst einstige Befürworter der Welfare-Reform wie beispielsweise Robert Rector von der konservativen Heritage Foundation resigniert feststellen: „Im Kern ist das amerikanische Wohlfahrtssystem das gleiche geblieben was es schon 1972 war, nur dass es jetzt noch umfangreicher und teurer ist.“